解決好大城市住房突出問題,、發(fā)展保障性租賃房，目前客觀效果不盡如人意,。究其原因,，還是因為缺乏有力的執(zhí)行主體,，缺乏落實這些要求的央企國企，就像想要打仗卻沒有一支軍隊,。過去曾有集團化央企承擔保障房任務,，因此成為穩(wěn)定市場房價的主力軍。

孟曉蘇

全國人大原委員長萬里秘書

中房集團原董事長

現(xiàn)擔任匯力基金董事長

中國國際跨國公司促進會副會長

1996年-1998年,，原國家體改委,、原國家計委、原國家建設部,、原國家科委與中房集團公司共同設立了課題組,，進行住房制度改革方案設計。課題組由洪虎,、楊慎,、鄭新立等人擔任顧問，由筆者擔任組長,。課題組以發(fā)達國家與地區(qū)的住房制度與運行機制為模版,，在房改方案中提出了實行住房“雙軌制”的思路，即“市場供應商品房,，政府提供保障房”,。國務院采納了課題組的建議，1998年7月國務院發(fā)布住房制度改革文件,，啟動了影響深遠的城鎮(zhèn)住房制度改革,。

在房改二十多年后的今天回過頭看，當年所設計的住房制度與住房“雙軌制”都是完全正確的,。但是在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少問題,。其中最大的問題是對落實住房“雙軌制”認識不足，一度忽視了住房保障體系建設,。有人削弱央企,、國企在保障房建設上的作用，背離了房改的“初心”,。造成的社會問題至今難于扭轉,。面對房地產市場亂象、房價上漲引發(fā)群眾不滿，樓市“調控”政策層出不窮,，但始終沒有取得理想的成效,。

根據(jù)中央多次提出的“實現(xiàn)房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展”的要求，現(xiàn)在似乎到了需要正本清源,、重提“雙軌制”,、總結正反兩方面經驗教訓的時候了。 

“住房雙軌制”：一軌被遺忘,，一軌遭打壓

雖然我們房改方案寫得很好,，但是并沒有被主管部門全面接受與落實。他們在建立“雙軌制”上認識模糊,。在一段時間里迷信房地產市場化，認為不需要政府做什么,，只靠市場化就可以解決住房的所有問題,。他們要求開發(fā)商不僅提供商品房，而且提供保障房,，忽視了政府的“保障軌”職能,，多年“曠課”不建保障房，把保障房建設責任推給開發(fā)商,。為此制定出所謂“70/90”政策,，即要求開發(fā)商“切小戶型”。他們誤認為低收入家庭“四斤的龍蝦吃不起,，一斤的龍蝦就吃得起”,；還曾經把“降低房價”當成施政目標，以為只要把商品房降價,，就能代替保障房,。

這種情況直到2008年才逐漸開始改變。國務院撤銷了原“建設部”,、重新設立“住房和城鄉(xiāng)建設部”,，對其明確了保障房建設要求。并啟動了全國各地的“棚戶區(qū)改造”與“保障房建設”,。經過幾年的努力,，才把群眾呼聲很高的保障房建設，通過政府直接行為補上了“曠課”,，階段性地平息了民怨,。

此時另有主管部門，以要求央企“市場化”為由,，否定房地產央企,、國企的保障房建設職能，把央企、國企都趕到市場上去,，與民企舉牌競爭,，競相推升地價與房價。

頻發(fā)的“房地產調控”引人反思

近年來群眾對市場上的高房價又起怨憤,。管理者們卻故態(tài)復萌,，不是按照中央要求繼續(xù)完善“保障軌”，而是起勁打壓“市場軌”,。各地頻發(fā)的“房地產調控”,，已成為政府行為的“新常態(tài)”。

據(jù)統(tǒng)計,，我國各地每年發(fā)動的“房地產調控”就有幾百起,，多數(shù)是圍繞打壓房地產企業(yè)與房地產市場。在房地產調控中,，相互“抄作業(yè)”,，往往忽視實際情況和一城一策，“看得見的手”有時候變成“閑不住的手”,，調控頻率越來越密,、調控詞匯花樣翻新、調控手法層出不窮,。不僅把曾作為“臨時性措施”的“限購,、限貸”僵化與永久化，有的還在給商品房甚至二手房直接粗暴“定價”,，僅僅是當作權宜之計和避免被約談,，而不是從根本上去考量、去治理,、去解決問題,；市場在一味限購下萎靡、銷售受阻,，造成房企負債率增高,，金融主管部門再劃出負債率“三條紅線”，成為從背后扼住房企喉嚨的“催命索”,。這些措施,，本是為了解決問題，但也讓本應獲得平穩(wěn)運行的房地產市場出現(xiàn)大起大落現(xiàn)象,，讓住房“雙軌制”體系難于落地,，讓房地產企業(yè)陷入迷茫與困境。

人們看到“華夏幸福陷困局”,、“恒大幾近破產”等負面信息充斥網(wǎng)屏,。他們不禁發(fā)問，這些大型房企到底還能活多久？除了房地產央企與國企之外,，其它市場化的房企還能存活下去嗎,？

國外境外經驗：保障軌要靠國企來運行

我國房改方案所借鑒的英國、美國,、新加坡,、韓國與我國香港地區(qū)的住房制度，不僅都有保障房體系設計,，而且都有強有力的執(zhí)行機構,。政府、金融與實施企業(yè)都以非營利方式予以落實,，共同構建面對低收入群體的保障房供應體系,。

比如，英國在二戰(zhàn)后35年間建造的1000多萬套住宅,，半數(shù)是“公房”,，是由政府支持的16家大型非營利機構“英國建房社團”建造的；新加坡政府設有“建屋發(fā)展局”,，通過淡馬錫等國有企業(yè)成片建設“組屋”，使得80%的新加坡人可以享受保障房,；韓國政府設有國有企業(yè)“住宅公社”,，其社長是“副部長級”政府官員，該機構專司保障房建設,；我國香港地區(qū)從港英時代起,，就在“房屋土地局”下設立“居屋署”與“公屋署”，前者負責建產權型保障房,，后者負責提供租賃型保障房,，兩署共有2000多公務員，主要是負責建房的工程師,；此外還設立了“香港房委會”,，負責“夾心層家庭”的產權型保障房。這些住宅不同于商品房,，都是低地價,、低房價、低利潤,，其收益要求都僅是能夠維持其內循環(huán),。

我們1998年制定房改方案的時候，并不缺乏保障房建設的國企,。那時我國的房地產企業(yè)絕大部分是國企,，筆者所領導的中國房地產開發(fā)集團公司還是央企。那時我國缺乏的是市場化房地產企業(yè)。所以在房改后的若干年內,，國家政策主要是推動發(fā)展市場化,。但是誰也沒有想到，在提倡建立“市場軌”之后,，主管部門竟要求房地產央企也只能“以盈利為目的”,，最終要求央企脫離“保障軌”，走到取消央企承擔保障房職能的極端化,。

房地產央企：為什么都脫離了保障軌,？

1999年國務院各部門與企業(yè)脫鉤，國家設立中央大型企業(yè)工委,，隨后設立國資委來管理這些脫鉤企業(yè),。國資委設立后，結束了各部門紛紛管企業(yè)的混亂局面,，為提升企業(yè)經營效益創(chuàng)造了條件,。但他們忽視了什么？忽視了在原部門在管企業(yè)時,，對行業(yè)發(fā)揮引導力與影響力的另一方面作用,。

房地產企業(yè)中的央企與國企，曾多年承擔保障房建設任務,。比如其中的中國房地產開發(fā)集團公司,，通過覆蓋全國230多個大中城市的“中房集團”，引領著600多家房地產開發(fā)企業(yè),，發(fā)揮著央企的控制力與影響力,。它從上世紀80年代到90年代初期的房屋開發(fā)量，每年都占全國開發(fā)量的20%,，最高曾達到22%,。中房集團每年召開一次集團工作會議，在分配開發(fā)任務指標的同時,，也部署提高品質與控制房價,，它是“政府提供保障房”的有力實施機構。而且有了它所提供的大量低價房,，各地商品房價格就難以被人哄抬,。它發(fā)揮的恰是韓國“住宅公社”、新加坡“建屋發(fā)展局”,、我國香港“居屋署,、公屋署”類似的作用。其它房地產地方國企包括各地“房開公司”,，不少也被地方政府仿照中房,，賦予它們類似的職能,。

問題出在后來的國資委負責人，他并沒有看明白房地產央企這一重要職能,，僅以“盈利”作為考核央企的唯一目標,，把各類企業(yè)一律都推向市場化。2004年筆者與高尚全,、楊慎向國務院提出“以股份制方式重組央企房地產資源”建議,，希望能讓央企在“保障軌”發(fā)揮更大作用。建議受到國務院領導人的重視,，卻因被國資委變?yōu)?ldquo;資產劃轉方式”遭到部分央企抵制,，最終重組工作失敗。

自從筆者2006年離任中房后,，在上級要求下,，中房集團不再召開年度工作會議了。還刻意切割央企中房與各地中房的聯(lián)系,，最后把央企中房并入到一個施工企業(yè),，僅為讓后者取得房地產資質，卻讓中房在行業(yè)中影響力盡失,。這無異于“女王變婢女”,，此舉讓了解中房地位作用的建設系統(tǒng)老領導們痛心疾首。現(xiàn)在別說是“最大房地產集團”,，連“百強”企業(yè)中也沒有了中房的身影,。一個曾經引領行業(yè)的房地產巨子英雄末路，被人為地湮沒了,。

至于其它房地產央企,，有些活得還不錯,。他們根據(jù)上級要求,，紛紛“以盈利為目的”，走上“徹底市場化”的道路,。他們活躍在各地土地拍賣市場,，利用政府與金融機構對央企的特殊支持，用高地價與高房價,，無視低收入群體的保障房需求,，無情地碾壓著在市場上苦苦掙扎的民營房地產企業(yè)。

從脫離“保障軌”,，到打壓“市場軌”

盡管近年來不少地方政府在中央要求下,，紛紛設立新的“平臺公司”承擔保障房開發(fā)任務。但它們都只是分散化的主體,，遠不像當年中房集團那樣能全面推動與有力實施,。更多地方政府則仍把保障房交給開發(fā)商承擔,，以“市場軌”代替“保障軌”。這與當年的房改方案設計大相徑庭,。它不僅規(guī)避政府的保障房責任,，而且難以滿足人民群眾的需求。眾多低收入家庭與年輕人群體不得不面對冷酷無情的商品房市場,�,？吹�“以盈利為目的”的國企與民企競相推升商品房價格，他們怎么會滿意呢,？

如何解決群眾對房價上漲的不滿,？調控者不從完善“雙軌制”上下功夫，反而在讓央企脫離“保障軌”之后,，用行政手段打壓“市場軌”,，以轉移視線、平息民怨,，在認識誤區(qū)中越走越遠,。

對于已經買房的居民，特別是中高收入的居民,，“降房價”會有什么好處嗎,？他們巴不得房價上漲，房價下降對他們來說就是家庭財產貶損,。正確的住房政策應當是“市場供應商品房,、政府提供保障房”，政府與央企國企的重要職責,，是保障好低收入群體與收入水平不高的年輕人,。我曾經細致解說過“結構性房價”，在完善的住房供應體系下,，不是要一般性地看整體房價的漲落,，而是要看對低收入人群提供了多少低價房屋。低價房提供多了,，平均到整體社會房價中,，房價上漲就不會過快，而且還讓低收入家庭住上了房,。要實現(xiàn)“結構型房價”,，就要通過政府與央企國企履責，讓低收入人群得到住房社會保障,。

肇事者的反思：被房地產行業(yè)亂象警醒

是否要讓央企都“以盈利為目的”,？是否要讓房地產央企退出行業(yè)引領職能？隨著房地產帶來社會問題的顯露,，人們對這個問題的看法在改變,。

最早反思這個問題的是原國資委負責人,。是他當年提出要求并動用行政手段，強制要求房地產央企都要“以盈利為目的”,，并指責房地產央企的行業(yè)引領職能是“不務正業(yè)”,。這位負責人在退休后自己慢慢想明白了。他在大學講課時就舉出正反面案例,，說明央企,、國企對于行業(yè)的控制力與影響力是多么重要。他說：“上海的出租車價格為什么沒有大幅度上漲,？是因為在上海出租車行業(yè)中,，國有出租車公司發(fā)揮了穩(wěn)定價格的作用”；他再舉例說：“房價為什么大幅度上漲,？就是因為房地產業(yè)失去了央企的控制力與影響力,，房價才漲得不可收拾；政府不得不動用行政手段,，對房地產業(yè)進行調控,，又影響到市場化的發(fā)展”。大家聽聽,，他說得挺深刻吧,？

如今這位先生已不在人世。最近我跟他身邊人員再次核對這些說法,，竟對他油然產生不少敬意,。人非圣賢孰能無過？他是在不了解房地產行業(yè)特殊性的情況下,，提錯了要求,、做錯了事，但他總算在退休后把這件事情想明白了,，并且肯講出來告誡后人,。他的這些說法值得我們深思。今天管事的人們,，你們不致于也要等到退休之后,，才把這些本該在崗位上辦的事情想明白吧,？

重建住房“保障軌”,，讓國企央企回歸應有職能

如何解決房地產市場叢生的亂象？如何實現(xiàn)中央最近再三要求的“穩(wěn)地價,、穩(wěn)房價,、穩(wěn)預期，實現(xiàn)房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展”,？關鍵在于讓住房制度回到“雙軌制”,，讓“市場歸市場,、保障歸保障”。而在重回“雙軌制”中,，關鍵是要讓房地產央企正�,；貧w“保障軌”，履行央企的應盡職責,。十八屆三中全會《決定》要求：“準確界定不同國有企業(yè)功能,。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”,。房地產央企,、國企主要應承擔公益性任務，提供保障房服務,。要改變其目前“以盈利為目的”,、在市場上瞪大眼睛尋求掙錢機會的錯誤經營方向。

在當今我國房地產市場上,，“以盈利為目的”的市場化企業(yè)已經成長與成熟起來,，他們足以正常運行“市場軌”。他們面對的難題,，是現(xiàn)在與國有企業(yè)的“不平等競爭”,。地方政府把地拍賣給國有企業(yè)，本身不用背負“讓利民營企業(yè)”的責任,；國有企業(yè)還便于融資,，資金成本低于民營企業(yè)，這是誰都知道的事情,。央企,、國企若憑借這些優(yōu)勢，繼續(xù)進行市場化房地產開發(fā),，對于民營企業(yè)顯然是不公平的,。國企把民企擠出房地產市場的前景已經不遠了。有的房地產民企在努力拉國企來當控股股東,，以改變自己的低下身份,，而更多的民企則沒有這種造化。

事實證明,，讓央企,、國企繼續(xù)這樣在“市場軌”上存在，不利于房地產市場的健康發(fā)展,，不符合我國市場經濟的發(fā)展要求,。央企、國企都忙著靠房地產掙錢,，誰去開發(fā)公益性的保障房呢,？正確的做法應當是,，央企、國企要盡早回歸住房“保障軌”,，退出市場化房地產開發(fā),；保障房的土地供給也應不同于商品房的土地拍賣，只能按成本價供應土地,，只能征收基本稅費,，投資要定向于產權型與租賃型保障住宅建設，以低價位售給或租給低收入人群,。國務院建設行政主管部門與各地政府主管部門,，要加強對央企國企履行公益職能的行業(yè)指導，在計劃指標,、土地供應,、規(guī)劃設計、建造施工,、房屋分配,、后續(xù)管理等各個方面，履行政府應盡職責,，督促它們從“市場軌”轉向“保障軌”,。只有讓央企、國企重回保障房本位,，才能恢復房改時的初心,，有效完善我國住房制度。

雙軌制”藥到病除,，也可讓“調控者”松口氣

近年多發(fā)的“房地產調控”讓地方政府忙得不輕,。盡管中央領導人不斷強調“解決好大城市住房突出問題”、“發(fā)展保障性租賃房”,，客觀效果卻不如人意,。究其原因，還是因為缺乏有力的執(zhí)行主體,，缺乏落實這些要求的央企國企,，就像想要打仗卻沒有一支軍隊。過去曾有集團化央企承擔保障房任務,，也因此成為穩(wěn)定市場房價的主力軍,。因為有中房各地公司提供的低價位房屋，其它企業(yè)想抬高房價也抬不起來,�,？上КF(xiàn)在已找不到覆蓋全國的企業(yè)集團,。面對中央關于保障房建設的一系列指示,，官場上已形成了“以傳達代落實”的做法,，他們認為“傳達了就是做到了”、“做到了就是做完了”,。民間有個說法叫“瘸子打圍坐著喊”,，誰也不去動真的，因為他們都沒有“好腿”,，站不起來,。其中尤以約談做法最為典型。

看到每年都要從上到下大規(guī)模動員各地搞“房地產調控”,，我常常想,，為什么過去我在中房集團時，每年開一次集團會議就可以解決的問題,，現(xiàn)在卻要大張旗鼓興師動眾地動員全黨去做呢,？而且效果還不如原來的好。其實只要重新明確住房“雙軌制”政策導向,，讓央企重新回歸“保障軌”,，成為執(zhí)行國家保障房任務的生力軍與“好腿”，住房制度的落實就有了正確方向與有力抓手�,，F(xiàn)在困擾著我國政府的“房地產調控”問題,，很多就可以迎刃而解了。

 

 

文章來源：中國房地產報

原標題：打仗要有好軍隊：孟曉蘇力諫完善“住房雙軌制”,，讓央企回歸保障房本位丨洞見

責任編輯：何可信  劉亞